基于早期粗放型发展模式带来的不良影响，环境污染和生态破坏问题一直广受关注。尤其环境治理与生态修复的成本大大高于环境违法的成本的前提下，甚至出现为逃避环境治理自愿承担罚款的、“先污染，再治理”的恶性态势。对此，惩罚性赔偿在环境侵权中的适用逐渐引起讨论。讨论的焦点在于是否通过引入惩罚性赔偿来达到威慑作用，从而减少甚至避免对生态环境的二次伤害。否则在巨大经济利益的驱使下，市场主体难免会以牺牲生态环境利益而获取更大的经济效益。随着检察机关在环境保护领域民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等制度的建立发展，随着判决生态损害赔偿金的公益诉讼案例不断涌现，由于立法上的缺乏，理论界和实务界对环境民事公益诉讼能否引入惩罚性赔偿金逐渐出现较大分歧。本文将以环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的必要性、可行性、制约因素等为立足点，试分析检察机关环境保护领域民事公益诉讼引入惩罚性赔偿金的适宜性。
一、惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的正面作用
惩罚性赔偿，也称示范性赔偿或报复性赔偿，是指由法庭所做出的赔偿数额超出实际的损害数额的赔偿。如《消费者权益保护法》《食品安全法》《侵权责任法》先后规定了惩罚性赔偿制度，进行了有益的探索。全国人大常委会公布的《民法典》侵权责任编也规定，侵权人故意违反国家规定损害生态环境的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。对环境民事公益诉讼而言，是以维护环境公共利益为目的，由检察机关或者环保组织请求法院提供民事救济的诉讼。基于民事救济这一理念，一直以来在环境民事公益诉讼中适用的损害赔偿原则都是以“同质赔偿”为主，即对加害人损失的完全填补2。这在一般民事侵权中能够很好的对损害进行补偿和救济，但在环境民事公益诉讼领域存在一定的局限性。若只是单纯的对环境和受害人所遭受的损害进行填补，而对环境所遭受的潜在损害及影响不加以考虑，不对环境所造成的损害进行事后的预防和救济，就会出现加害人在面对“同质赔偿”的数额时仍心存侥幸。倘若“同质赔偿”式的救济己经不能实现环境民事公益诉讼的目的，则既难以对公共利益所遭受的损害进行填补，又难以对违法行为产生威慑，甚至弱化了环境民事公益诉讼对环境公益的保护，从而造成了恶意侵害环境公益的行为多次发生、环境修复难度加剧等一系列问题。因此，在环境民事公益诉讼引入惩罚性赔偿，利用其所具有的威慑性和惩罚性特征，能够弥补环境公益诉讼威慑力不足的问题。
二、惩罚性赔偿在其他领域的适用为检察机关引入环境民事公益诉讼提供充分借鉴
惩罚性赔偿制度在我国的运用和出现，以1993年《消费者权益保护法》中第10条规定的“一倍赔偿”的出现为契机，这也是惩罚性赔偿制度首次出现在正式的法律之中。随着消费者权益受到侵害的现象越来越严重，2013年修正并于2014年实施的《消费者权益保护法》对惩罚性赔偿的限制由“一倍赔偿”变为了“二倍以下赔偿”，这一变化也是为了更好的对消费者权益进行保护。
2009年在《侵权责任法》第47条中针对“存在缺陷的产品仍进行生产销售并对他人健康造成损害的情形”作出了适用惩罚性赔偿的规定，随后在2013年施行的《劳动合同法》第82条中对于违反无固定期限劳动合同规定的行为，做出了“支付二倍工资”的规定，这是首次在劳动法中对用人单位的违法行为作出与惩罚性赔偿有关的规定。 在《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中也做出了类似于“己付房款的双倍惩罚性赔偿”的规定。类似的法律规定还存在于《食品安全法》和《著作权法》中。由此可见，我国的惩罚性赔偿制度在消费者保护领域适用以后，因为在实践中发挥了积极作用并取得的良好效果，适用的领域逐渐增加。尤其是在消费者保护领域的侵权诉讼中，作为一项重要的诉讼请求被提出，随着检察机关公益诉讼制度的逐步发展和建立，惩罚性赔偿制度在消费者民事公益诉讼中得到了广泛的适用，为环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿提供了借鉴。
值得注意的是，在环境民事公益诉讼发展的过程中，2015年发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有司法保障的意见》中就提出了“要坚持损害担责。落实全面赔偿的规定，探索建立环境修复、惩罚性赔偿等制度，依法严肃追究违法者的法律责任”。这条规定以加强环境资源审判工作为契机，在对损害进行全面填补的基础上考虑多种救济方法，例如建立明确的环境修复制度，在结合实际情况的基础上探索建立惩罚性赔偿制度，以相对严厉的手段来追究违法者的责任。
同年，在《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实维护公共安全的若干意见》中又一次以环境侵权案件为契机，提出要在环境问题进行充分救济的基础上贯彻生态环境的全面赔偿原则，并且一定要落实惩罚性赔偿制度的适用。2018年11月《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》中提出:为了更加完善和妥当的处理涉及环境问题的民事案件，树立起保护生态环境的良好理念，在审理相关环境侵权案件的过程中要严格追究各方的民事责任，对责任主体所实施的破坏生态环境的行为绝不姑息，并在这个过程中对惩罚性赔偿的适用进行落实，在涉及环境污染和破坏的案件中全面加强带有惩罚性质的损害赔偿制度的适用。这对于环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿有着巨大的实践意义，也让检察机关在环境保护领域民事公益诉讼引入惩罚性赔偿金有了学习借鉴的范本。
三、检察机关在环境保护领域民事公益诉讼引入惩罚性赔偿金的现实制约因素
检察机关在环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿金，存在的最大障碍在于缺乏立法依据。即使《民法典》第1232条规定“侵权人故意违反国家规定污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”，从字面理解，该条款对严惩环境违法行为无疑是有益的，但由于条文对“被侵权人”未能予以明确，是仅指受到环境损害的普通民事主体，还是包括维护环境公共利益的政府、检察机关或者社会组织，均存在较大争议。除立法上的障碍以外，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿还存在适用范围、数额确定、赔偿金的分配等方面的困境。
（一）检察机关作为环境损害惩罚性赔偿请求权主体缺乏立法支持
根据我国现有法律和政策的规定，污染环境、破坏生态行为可能造成的环境损害有三种类型，即人身损害、财产损害和生态环境损害。其中，针对人身损害和财产损害可以提起普通的私益诉讼，针对生态环境损害可以提起环境公益诉讼和生态损害赔偿诉讼。那么，可能成为环境损害惩罚性赔偿金的请求权主体有三类:一是提起普通环境侵权诉讼的特定民事主体;二是提起环境民事公益诉讼的检察机关和社会环保组织;三是提起生态环境损害赔偿的地方政府。 根据《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条的规定，我国环境民事公益诉讼的起诉主体为检察机关和社会组织，旨在通过司法途径实现对环境公共利益的损害救济和重大风险预警。此外，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18至22条对环境民事公益诉讼中原告的诉讼请求做出了规定。首先，原告可以请求被告承担赔偿损失的民事责任，此处的损失是指环境公共利益的损失，不包括人身、财产受到的损害，对于私益损害赔偿诉求需要另行起诉。其次，在环境民事公益诉讼中，原告可以请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失。再次，当原告的请求不足以保护社会公共利益时，法院可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等请求。对于原告请求恢复原状的，法院可以判决被告修复生态环境，同时可以确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。并且生态环境修复费用还包括了制定、实施修复方案和监测、监管等费用。综前所述，检察机关作为环境民事公益诉讼的起诉主体，有关条文对其诉讼请求的规定，并未涉及惩罚性赔偿的内容。
同时，《民法典》侵权责任编中没有明确规定作为环境公共利益代表的检察机关能否以被侵权人身份请求惩罚性赔偿。从条文的顺序来看，《民法典》第1232条的惩罚性赔偿条款位于第1234条和第1235条的生态环境利益保护条款之前;从立法逻辑看，应该是补偿性赔偿在惩罚性赔偿之前，不可能先规定生态环境损害的惩罚性赔偿，而后规定补偿性赔偿。由此，从条文排序上即可推论，检察机关不能根据《民法典》侵权责任编第1232条请求惩罚性赔偿。
（二）环境损害的救济方式以修复性责任优于赔偿性责任
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18至24条对环境民事公益诉讼中原告诉讼请求的规定，环境公共利益保护的追责方式有预防性责任、赔偿性责任和修复性责任三类。从环境效益角度而言，预防性责任方式优于修复性责任方式，修复性责任方式优于赔偿性责任方式3。因为生态环境的难以恢复性和不可逆性，预防性环境公益诉讼有其必要性，可以在生态环境损害发生之前，从源头上制止污染环境、破坏生态的行为，降低生态环境修复的技术难度和经济成本。
其次，我国司法层面对生态环境修复责任的规定，主要源于最高人民法院的三个司法解释，具体为《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件若干规定》第11条。前两个司法解释中将生态环境修复责任与恢复原状责任进行关联规定，是对恢复原状责任在环境诉讼领域的“扩充性解释”，第三个司法解释中将修复生态环境与其他传统民事责任并列规定，即在生态环境损害案件中，直接用修复生态环境取代了恢复原状的责任形式。此外，《民法典》第1234条和第1235条分别规定了生态环境损害的修复责任和赔偿责任，并将修复责任规定在赔偿责任之前。前述法条规定表明了环境损害救济从损害赔偿为主到损害修复为主的变化，即生态环境损害责任首先应当是修复生态环境的责任，不及时修复或不能修复生态环境损害的，才以承担环境修复费用作为替代性修复方式。
最后，因为生态价值的难以替代性和无价性，在对环境公共利益进行救济时，以填补损害为原则的赔偿损失方式，难以全面覆盖生态系统服务和生态系统功能的损害价值;又因以惩罚加害人为目的的惩罚性赔偿方式，虽在金钱价值上加重了违法人的负担，但是对于不可逆的生态环境功能永久性损害，再多金钱赔偿也于生态环境本身无补，因此，赔偿责任是一种退而求其次的选择。
需要明确的是，生态环境修复费用不能等同于赔偿损失。在我国民事责任立法中，恢复原状与赔偿损失是两种独立的责任形式。对此《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件若干规定》第12条和第13条规定:当生态环境能够修复时，应当承担修复责任并赔偿生态环境服务功能损失;当生态环境不能修复时，应当赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失。该规定明确区分了修复责任和赔偿责任，当被损害的生态环境能够修复时，请求修复生态环境及支付生态环境修复费用都是旨在保护生态利益;当被损害的生态环境无法修复时，则请求权人丧失了修复请求权的客观基础，转而请求生态环境永久性损害造成的损失。
（三）生态环境修复费用带有一定惩罚性
生态环境修复责任在理论上本不具有惩罚性，并且因其是补偿性民事责任，才可以通过替代性修复、赔偿性修复来代替履行4。但根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条，当生态环境修复费用难以确定或鉴定费用明显过高时，法院拥有生态环境修复费用的自由裁量权，可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素来合理确定。实际上是允许法官在审理具体案件时，可以根据实际案情，在难以确定生态环境修复费用时综合考虑包括侵权人主观过错在内的多方面因素，判决可能高于实际所需的生态环境修复费用。
另一方面，在《侵权行为法》中传统环境侵权的构成要件并不包括行为人的主观过错，即行为人的主观过错并不影响环境侵权责任的定性，环境侵权责任的定量则是根据污染物的种类、排放量等因素确定。《民法典》中规定环境侵权的惩罚性赔偿以侵权人故意违反国家规定为责任要件，但这也仅能表明赔偿义务人的主观过错只是影响侵权责任定性的要件之一。换言之，传统环境侵权责任并未将主观过错作为侵权责任的定性或定量考虑因素。然而，我国生态环境修复费用的计算方法，是将污染者的过错程度等作为生态修复费用的定量考虑因素之一，由此，可以认为其具有一定的惩罚性。
（四）惩罚性赔偿金的确定、分配规则不明确
环境权益受到侵犯，一般都具有受到影响的区域无法确定、受到的影响具有潜在性等问题，要对具有上述特征的公共利益进行救济，需要的赔偿金额不容小觑。在此种情况下，生态损害赔偿金的数额确定本身就需要依靠各方的力量和各种知识，更遑论在这样的损害赔偿金的基础上去确定惩罚性赔偿。若不进行多方位的考虑，只是一味的要求达到惩罚性的作用，而不结合实际，不去设定惩罚性赔偿的上限，则过高赔偿的数额不仅不会达到惩罚性赔偿的最终效应，反而会产生一系列问题。正如有对环境公益诉讼引入惩罚性赔偿金持否定意见的学者认为:“惩罚性赔偿制度所具有的高额的惩罚金在发挥其补偿作用的同时，在填补损害之后的赔偿金是否被合理利用是存在疑问的，在对损害进行填补的基础上，余下的部分在一定程度上构成了意外之财。”5
退一步说，若惩罚性赔偿金的适用范围和赔偿金额得到确定，接下来所面临的问题就是赔偿金的分配问题。反观生态损害赔偿金，法院在实践中对于该类赔偿金分配需要考虑的因素，有地方性立法的，参照地方性立法，没有地方性立法的，就依靠法官的自由裁量权。如在江苏、山东、吉林等省份，赔偿金都是归专门的生态环境损害赔偿资金账户进行管理或者环境公益基金专用账户进行管理;或者如广东等省份，将生态环境损害赔偿金上缴国库专门账号，按照规定重新进行分配等。6而对于惩罚性赔偿金，由于全国缺乏统一的做法共识，更难以真正落到实处。主流的观点为:“按一定的比例在受害人和政府之间进行分配。”7这种做法主要是防止大量的损害赔偿金被受害人占有从而产生“不当得利”的问题。但是在环境民事公益案件中，涉及的损害赔偿金数额都较大，不同于一般民事法律中的惩罚性赔偿可以将金额全部归属于受害人，对于环境民事公益诉讼这一以维护公益为主要目标的制度来说，找到因环境公益被破坏而受到影响的人并分配赔偿金显然是不现实的。
惩罚性赔偿金的分配规则不明确，进一步引申出一个很现实的问题，即我国目前并没有一个环境事后监测机构。环境恢复的特殊性，周期长，测量麻烦，达到什么样的标准才算合格，评判标准的依据又是什么，是统一的标准，还是应结合污染地实际的情况，我国目前并没有规定。如果环境修复各项费用加在一起远远低于收缴的赔偿金，剩余的费用怎么打算，是上交国库还是作为环境修复备用金，或者返还给责任人，这些都是现实中真真切切存在的迫切问题。由于实践中并没有一个可供执行的操作机制，这类问题将极大阻碍惩罚性赔偿金在环境公益保护领域的引入适用。
（五）惩罚性赔偿金与惩罚性行政罚款重叠使用容易“矫枉过正”
严格追究生态环境损害者的经济法律责任，包括民事赔偿、行政罚款和刑事罚金三种手段。一般而言，人身财产的私益损害救济以私法机制为主，生态环境的公益损害救济应以公法机制为主。当单一救济机制不足以保护某项权益时，则会产生多种机制的合作共治。对私人利益损害的经济救济主要是来自加害人的民事赔偿，那么当补偿性赔偿难以弥补受害人的长久损失时，就有必要在民事赔偿中设置惩罚性赔偿。而对生态环境公共利益的损害救济，除了生态损害赔偿外，还有传统的行政罚款和刑事罚金手段可用。由于行政罚款以及刑事罚金均具有惩罚性，如果再设置民事公益诉讼的惩罚性赔偿金，会造成实质上的“一事多罚”。
正如有学者提出，“惩罚性赔偿实质上是公法私法二分体制下，以私法机制执行由公法担当的惩罚与威慑功能的特殊惩罚制度。”8因为倘若对环境公共利益损害提起惩罚性赔偿诉求，可能产生三种影响:其一，如惩罚性赔偿和惩罚性行政罚款择一适用，易将本应由公法担当的惩罚职责，过度推卸到私法自治中，容易造成公权力不作为。而且在环境公益诉讼中选择适用惩罚性赔偿，除了运用检察监督权、社会监督权、行政权之外，还耗用了司法权，其效率性不如直接由行政权实施惩罚性罚款高。其二，如惩罚性赔偿和惩罚性行政罚款互为补充适用，容易造成侵权与违法界线的混淆。因为《民法典》侵权责任编中规定了惩罚性赔偿和生态环境损害赔偿均以侵权人违反法律规定为责任要件，此处的“法律规定”主要指的是环境保护相关法律，这意味着侵权人同时己违反了环境管理秩序，可能承担环境行政责任。如果惩罚性赔偿和惩罚性行政罚款互为补充适用，容易导致环境侵权者以民事赔偿换取行政或刑事上的免于惩罚。其三，如惩罚性赔偿和惩罚性行政罚款同时适用，未免存在重复追责之嫌。虽应当对生态环境损害的责任者应严格追究责任，但也不宜矫枉过正。
四、结语
检察机关作为国家公权力的代表，作为可以提起环境民事公益诉讼的机关，提起环境民事公益诉讼的目的是为了维护公共环境利益。在实践中对于检察机关提起的环境保护领域民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，虽有惩治损害生态环境责任者的效果，但从民法的目的性价值和权益保护位阶来看，更重要的是救济和弥补处于弱势地位的个体受害人。因为加害人与受害人往往具有现实不平等性，且损害结果的影响常常具有间接性和长久性，所以，惩罚性赔偿请求以环境侵权受害人的人身权和财产权为基础为宜。检察机关环境民事公益诉讼发挥的是对环境公共利益的保护功能，其赔偿请求基础是生态环境公共利益。生态环境公共利益保护固然重要，但原则上仍该遵循民法保护个人利益和个人自由的根本价值，应当平衡法益的保护限度，可以通过采取多样化的保护方式实现公益诉讼目的，而不是一味地过大加重侵权人罚金负担。因此，检察机关环境保护领域民事公益诉讼不适宜引入惩罚性赔偿金。
2程啸、王丹：《损害赔偿的方法》，北京:《法学研究》，2013年第3期，第54页。
3赵鹏：《惩罚性赔偿的行政法反思》，《法学研究》2019年第1期，第41-43页。
4王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第249 - 251页。
5王文杰：《我国环境民事公益诉讼中环境损害赔偿金法律问题研究》，山西财经大学硕士学位论文，第16-17页。
6马宇飞：《环境公益诉讼有赖建立惩罚性赔偿机制》，《检察日报》，2019 （3）。
7黄毅:《损害赔偿额之酌定:基于诉讼公平的考量》第4期，《法学论坛》，20l2年。
8李丽峰、乔茄:《论环境民事公益诉讼之诉讼请求》，《山东法官培训学院学报》，2018年第4期。