2019年以来，阳春市人民检察院根据最高人民检察院印发《关于开展“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动的实施方案》等文件的部署要求，共发现破坏漠阳江流域生态环境线索15条，成功立案13件，向相关行政部门发出诉前《检察建议书》13份。通过对该类案件的深入调研，发现该类案件存在两处“瓶颈”亟需引起重视。

一、存在问题

（一）行政部门职能交叉多，专业性强，涉及面广，检察机关要准确把握的难度较高

办理海洋生态环境保护领域行政公益诉讼案件，涉及的行政部门较多，专业性强，部门之间职责存在交叉的情况非常常见，而行政机关的职能依据非常繁杂，除了相关法律规定，还有大量的行政法规、部门规章、规范性文件等等。一般而言，法律法规对行政机关职能的规定都是较为原则性的，具体细化的规定都是在地方的规范性文件中。检察机关需要准确把握行政机关的职能范围才能准确提出检察建议。

如该院办理的石龙岭水库养鸭场污染环境案中，相关涉案人员利用石龙岭水库的五个库区，搭建简易养殖棚舍后，未办理任何相关手续，擅自养殖畜禽，数量约为1.5万只，畜禽粪便及污水直接排入水库及周边的农田和河流，污水最终流入漠阳江。但由于畜禽养殖场规模认定标准的有关文件较多，且由于查询权限受限，文件的效力和文件的适用范围均无法百分百确定，在难以有效认定涉案养殖场是否规模养殖场的前提下，更难以进一步要求畜牧兽医行政主管部门、环境保护主管部门履行监管职责。

其次，涉案的石龙岭水库经核查属于小（一）型水库，主要用于农业灌排，根据《广东省水利工程管理条例》有关规定，水利行政主管部门和当地政府都对涉案的养殖畜禽场具有管理职责，对违反规定使用水库的行为人都具有处理职权，但在具体履职中，检察机关该如何提出检察建议，把握难度较高。

（二)鉴定费用高、难度高、耗时长，费用支付时间有争议，费用难提前预算等问题，一定程度上制约海洋生态保护领域公益诉讼工作的有效开展

海洋生态保护领域刑事附带民事公益诉讼工作的开展始终绕不开鉴定这个大难题。如该院受理的一非法采砂刑事附带民事公益诉讼案件线索，在研判的过程中面临了关于鉴定的四大难题：一是要对非法盗采河砂行为是否损害生态环境进行定性；二是确定具体生态环境损害修复数额，为进一步明确提出诉讼请求做准备；三是环境损害修复费用鉴定的可行性及专家意见的可参考性；四是鉴定费用支付时间存在争议和无法提前预算等。

尽管根据《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关问题的通知》里的名单找到数家不预收鉴定费的司法鉴定机构，但经咨询，前述数家鉴定机构均认为对环境损害修复的支出估算，需要建立非常复杂的模型进行评价，鉴定费用非常庞大，难以准确进行预算，鉴定所需时间过长，容易出现诉讼最终赔偿额远远比不上鉴定费用的得不偿失的局面。且普遍认为一审、二审等程序耗时较长，如果不预收鉴定费，单纯依靠败诉方在事后支付鉴定费的做法风险过大，一致表示难以承接鉴定业务。

后该院又根据广东省检察院公布的《公益诉讼技术专家库（生态环境）》名单联系到相关的专家进行咨询，但专家们也一致表示，对于环境修复的支出无法给出准确的参考数额，并流露出不愿与鉴定机构抢饭碗的意愿。因此，鉴定费用这一环节，无疑给案件是否立案造成了很大的困扰。尤其对于办案经费较为紧张的基层检察机关而言，更是让委托鉴定难上加难。

二、意见建议

（一）充分利用大数据、人工智能等模式，探索新型办案模式

目前大部分检察机关办理公益诉讼案件，基本都是采用人工排查的方式进行常规信息采集，对采集到的信息数据仍主要依靠检察官自身经验进行分析处理。但检察官并非行政管理人员，也不是行政执法者，对案件的行政执法细节没有相关的知识背景，难以对采集到的信息数据进行准确判断，且依靠检察官在办案过程人工梳理这些信息，短时间内也很难完成任务。

在如今的大数据社会，应当充分利用互联网+、大数据、云计算等技术帮助检察机关进行公益诉讼案件的研判与分析。通过建立海洋生态环境保护领域公益诉讼案件相关信息数据库，辅助检察官对案件进行分析决策，充分发挥大数据对类案研讨、风险评估等功能，提升智能化办案水平。

（二）充分利用生态环境损害赔偿磋商制度，探索海洋生态环境保护领域公益诉讼案件办理新模式

自《生态环境损害赔偿制度改革方案》实施以来，广东省也试行生态环境损害赔偿制度，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅也印发了《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》。根据方案要求，生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。为破解办理海洋生态环境保护领域公益诉讼案件的鉴定等难题，在办理该类案件也应当分别建立民事公益诉讼磋商办案模式和行政公益诉讼磋商办案模式。

在办理海洋生态环境保护领域民事公益诉讼案件过程中，应当树立赔偿权利人才是优先诉讼主体的观念。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》和最高人民检察院在2019年11月下发的《人民检察院公益诉讼办案规则征求意见稿》有关规定，生态损害赔偿磋商制度具有一定程度上诉前程序的意味。虽然目前《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）仍处于征求意见阶段，但是对今后办理海洋生态环境公益诉讼案件应当具有相当大的参考指导意义。对一般性的海洋生态环境公益诉讼案件，虽然不属于《办案规则》第六十三条规定的较大、重大、特别重大突发环境事件，但也应当可以参考办理。

因此，检察机关应当将履职重点放在积极督促相关赔偿权利人与赔偿义务人进行磋商。磋商不能达成一致或者不能磋商的，再以支持起诉的方式，由赔偿权利人及其指定的部门或机构提起生态环境损害赔偿民事诉讼。检察机关应当避免未履行上述程序，直接提起民事公益诉讼或者刑事附带民事公益诉讼。

在办理海洋生态环境保护领域行政公益诉讼案件过程中，积极探索磋商促履职的办案模式。检察机关督促行政机关履职的方式不应该只有《检察建议书》，而应该积极探索更多效率更高、效果更佳的新模式。根据《办案规则》有关规定，磋商程序不失为一个较好的办案模板。公益诉讼磋商程序具有司法资源投入少、行政机关容易接受、能快速解决问题的优势。在办理海洋生态环境保护领域行政公益诉讼案件中，对于行政机关整改难度不大、对抗性不强的轻微违法行为，可以在公益诉讼立案之后启动磋商程序，进而能大大节约司法成本，实现双赢、多赢、共赢的法律监督新格局。

（三）尽快出台相关公益诉讼领域案件的鉴定收费标准，完善鉴定机构及专家库配置

为了顺利推进公益诉讼案件程序，保障公益诉讼案件工作时效，应尽快多方协商出台相关规定，切实明确鉴定费用的标准、支付方式、支付期限等难题，还需明确规定鉴定机构对鉴定意见送达办案单位的期限等，为高效推进公益诉讼尽可能扫清障碍。