当前粤港澳大湾区顶层发展规划逐步铺开，蓝图和目标渐进清晰，建设世界级的湾区，需要世界级的环境质量作为支撑。粤港澳大湾区位于珠江流域下游，两个特别行政区和广东省九个城市一衣带水、相互交融，加强水资源领域的生态文明建设和生态环境保护，既是建设世界一流湾区的重要支撑，也是重要目标要求。行政公益诉讼是检察机关督促职能部门依法履职、保护生态环境资源的重要途径，是检察机关服务粤港澳大湾区建设的重要切入点。但由于粤港澳大湾区内的水流域属于“一个国家、两种制度、三个法域”，检察机关在办理涉粤港澳大湾区水资源领域的行政公益诉讼案件中，如何用好调查核实权，做到既尊重特别行政区司法自治，又跨越行政区划进行科学、客观、全面的调查取证，仍存在很多有待解决的问题。
一、行政公益诉讼调查核实权自身的不足
行政公益诉讼中的调查核实权是检察监督权的延伸属性和扩展功能，是检察机关发挥监督职能、参与社会管理创新的重要载体。因为行政公益诉讼涉及公共利益，关联的损害后果往往较为严重，造成公益损害发生的违法行为一般具有隐蔽性与持续性的特点，加之行政机关职权交叉复杂，需要开展大量的调查取证工作，对取证能力及相关证据的证明力要求也高1。此外，对于公共利益受到侵害的事实与行政机关不严格依法履职是否存在因果关系的证据，往往只有行政机关掌握，如果检察机关没有调查核实权的话，则行政公益诉讼将成为守株待兔的作业，检察监督的效果将大打折扣。然而，由于行政公益诉讼调查核实权本身的相关制度建设仍有待完善，实践中也较大程度地掣肘了该项职权的行使。
(一)指导性规范不健全
最高检在2015年发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条规定了检察机关调查核实的具体方式，但是后续并未明确各种调查核实方式的开展程序。最高法、最高检发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条的规定赋予了检察机关在公益诉讼中的调查核实权，但依然属于原则性规定。实践中，各地的公益诉讼调查核实的开展情况往往依赖检察官的个人或集体素养，缺乏统一规范的指导，直接影响着具体调查核实工作是否能够规范有序开展，进而影响着调查核实的证据效果和后续工作质量。
（二）调查核实权缺乏刚性
调查核实作为检察机关查明案件事实的重要审查手段，应当规定相应的措施予以保障。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均只说明相关组织及个人的配合调查义务，对于违反义务的法律后果未予规定。没有制度保障的措施在不自觉履行的人面前就是一纸空文。在办案实践中，仅凭介绍信或者调查函，倘若有相关行政机关、金融机构、企业等单位出于对自身利益的保护及对公益诉讼认识不够，往往容易出现不配合检察机关的调查核实工作的情况，不利于案件的审查办理，不利于检察监督职能的顺利实现。
（三）调查核实措施较单一、薄弱
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第6条及第33条虽规定了咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见、委托鉴定、评估、审计、勘验物证、现场等调查核实手段，但就目前司法实践看，公益诉讼调查核实权的行使仍以调阅、复制相关的执法卷宗及询问相关人员为主，很少采取上述调查手段。
同时，调查核实措施的技术力量也较为薄弱。以水资源污染类案件为例，由于污染具有复杂的成因，产生的危害潜伏期较长，且受天气、时间等因素影响存在易变性，有关证据的搜集与固定存在专业性强、成本高等特点。2检察机关目前自身开展调查核实的措施明显无法满足该类案件的取证技术要求。
二、粤港澳大湾区环境中开展水资源领域行政公益诉讼调查核实工作的困难
(一)粤港澳三地实行不同的水资源环境标准和监测体系
粤港澳三地的经济发展水平、水资源污染治理水平、水体环境管理机制处在不同的发展阶段，环境保护追求的目标并不完全一致。港澳采用国际水体环境管理标准，广东省的水体环境管理标准与国际水平相比还有一定差距。此外，粤港澳三地对水资源的“绿色”环保标准也未能达成统一。虽然三地政府内部有形成粤港澳联络会议协调机制，但该机制对湾区水体管理保护方面缺乏专业、权威的规定，甚至湾区内各城市的水资源“绿色”环保标准也存在差异。3“绿”与非“绿”界定不清不但容易造成投资者对水资源环保效益评估的困惑，阻碍了水资源项目和产业的落地与规模化，更让检察机关在湾区内开展水资源领域行政公益诉讼检察时，难以把握评价公益受损的相关线索，并为后续调查核实工作带来较大程度的阻碍，无法及时固定关键证据，贻误办案时机。
(二)粤港澳大湾区各政府间的环境合作机制不完善
近些年大湾区内各政府间签订了较多合作协议，如《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》、《2016-2020年粤港环保合作协议》、《2017-2020年粤澳环保合作协议》等，但协议中的环境合作内容的规定相对笼统，操作性不强，没有制定相匹配的责任条款和惩罚机制，更缺乏对水资源进行细化的保护措施，且也未能形成涵盖大湾区内所有城市的环境保护合作协议。因此，三地政府在“一国两制”的体制下仍由三地环境监察机构自行对环保合作协议中协商一致的内容进行监督，所在行政区划内水资源保护治理的工作也很大程度上依赖三地政府的自我实施和自我监督，缺乏高层级的权威性环境协调监督机构。这就导致不同的行政执法体制在执法过程中容易发生冲突，造成较大的经济损失和较高的执法成本，进一步导致检察机关难以厘清行政职能部门的问题与不足，无法明确调查方向，限制检察监督职能的发挥。
三、粤港澳大湾区水资源领域行政公益诉讼调查核实权有效行使的对策建议
作为社会主义法域内运行的检察机关，为保障水资源领域行政公益诉讼调查核实工作收到实效，首要应在法域内尽快建立相关湾区城市参与的协调联动机制，形成公益保护合力。一方面，加强当地政府的沟通协调，对于涉案行政机关不配合调查的情况，适时向政府领导进行汇报沟通，争取政府领导支持;加强与环保、国土资源、水务等相关行政职能部门的沟通交流与协作配合，最大限度获取理解和支持；通过建立案件信息共享平台、重大情况通报制度，充分发挥各行政机关在水资源保护领域的优势;加强对行政机关的监督制约，充分发挥诉前检察建议功能，推动行政机关主动履职纠错，主动保护公益。另一方面，加强检察机关内部各职能部门之间的协调配合，可以通过建立公益诉讼工作领导小组的形式，由检察长统一指挥、协调调查核实过程中的人员调配、资源整合等工作，统筹建立环境资源损害鉴定力量和设施，聘请环境保护、国土资源监管等领域具有专门知识的人，建立专家库，指导办案人员解决专业问题，为开展公益诉讼提供专业咨询支持。
(二)构建“三区划”一体化环境标准和监测体系
技术标准化与制度统一化可以降低区域政府间协同治理水体污染的交易成本，是检察机关在湾区内顺利开展水资源领域行政公益诉讼调查核实工作所依赖的重要制度基础。4 应积极推动粤港澳三个行政区划构建完善珠三角区域水资源复合污染立体监测网络，形成一体化的环境标准体系和环境监测体系，形成协商一致的水污染防治方案，为各湾区城市设立保护目标并规范整治流程、完成期限等。
首先，湾区应形成对水资源项目与产业绿色环保标准的统一默契。具体可通过量化方法构建湾区水资源项目环保评估体系、建立湾区水资源绿色企业和项目库、设立水资源“绿色项目负面清单”等，实现水资源绿色项目认证、绿色技术企业认可及绿色金融产品标准认定的三地互通。其次，应确保湾区内数据统计、评估认证等水资源绿色环保方面的数据规范可比。这就要求三地在信息披露制度、环境效益评估、绿色统计标准、低碳证书认定、绿色信用评价等环节达成一致。具体可通过在湾区推动建立水资源项目、企业绿色信用等级评价规范，促进水资源绿色环保数据与评估的三地互认。最后，应鼓励在水资源检测、认证、绿色项目招投标等方面率先试用团体标准或行业标准。“先试先行”的粤港澳湾区生态环境标准体系构建，将有效弥补国标制定周期长造成的湾区内标准制定空白。
(三)构建多元主体参与的协同治理体系
从加强监督角度来看，应从中央层面设置水资源协调监督机构，下设大湾区水体环境协调监督委员会，统筹区域内水资源监管。粤港澳三地环境监察部门派代表担任委员，共同对水资源污染防治管理中的违法、失职行为进行调查处理，推动大湾区水资源保护行政执法和检察机关公益诉讼的有效衔接。
同步建立以“地区联动为要义、政府为主导、企业为主体、公众和社会组织共同参与”的水资源污染区域协同治理格局，积极为内地和港澳的企业、民众及非政府环保组织提供交流讨论平台，促进企业、民众和非政府环保组织主动行使监督权。配套建立线上水资源保护信息公开平台，联合湾区内各政府实时公布水体质量监测数据、合作信息和污染处理情况，保障社会群众的知情权。
（四）加强司法机制创新合作
在粤港澳大湾区的框架下，可进一步加强司法合作交流，在公益诉讼领域探索建立与粤港澳大湾区深港融合发展相适应的司法体制。例如，前海法院在业已建立的“精英法官+港籍陪审员+专家咨询”的专业审理机制下，进一步建立由域内外金融保险、国际贸易、知识产权、证券期货等领域专家组成的专家智库，对复杂疑难案件提供专业咨询意见，促进案件专业化审理。参照该法院的做法，同样可以在公益诉讼领域组建专家智库，完善不同行政区划间调查取证的司法协助程序，并进一步规范专家出庭提供意见的公益诉讼程序5，强化粤港澳维护公益力度，保障水资源污染在充分平衡湾区城市间的利益基础上，在公平、公正、公开的原则下得到及时解决，助力粤港澳大湾区建设成宜居宜业宜游的优质生活圈。
1参见姜涛：《检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考》，载《政法论坛》2015年11月第33卷第6期
2参见田夫：《检察机关提起行政公益诉讼的渊源及价值》，载《民主与法制时报》，2017年7月20日。
3参见田园宏：《跨界水污染治理中的政策协同研究现状与展望》，载《昆明理工大学学报》，2016，（8）：60-66。
4参见李胜：《跨行政区域水污染治理：基于政策博弈的分析》，载《生态经济》，2016，（9）：173-176。
5参见董小林、周敏、马瑾、林宵：《中国城市群环境问题分析与发展模式》，载《上海环境科学》，2013（3）