摘要： 检察机关提起公益诉讼是全面推进依法治国建设法治政府的重要举措，是检察机关作为公共利益的维护者开展法律监督工作的新职能，是充分发挥法律监督作用运用司法手段保护公共利益的重大突破。但是，检察公益诉讼毕竟是检察机关的新职能，立法规定比较原则，制度还不够完备，还需要进一步完善。

关键词：检察机关；公益诉讼；现实困境；完善建议

一、检察机关公益诉讼制度的概念

公益诉讼制度是由国家法律授权的检察机关，为维护公共利益，依法对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，由法院追究法律责任的行为规范。

（一）公益诉讼制度立法情况

十二届全国人大常委会第二十八次会议于 2017 年 6 月 27 日，通过了修改民事和行政两部诉讼法的决定，对《民事诉讼法》 和《行政诉讼法》作了部分修改，分别在《民事诉讼法》第 55 条、《行政诉讼法》第 25 条，增加规定人民检察院提起公益诉讼的范围和诉前程序。在立法中明确规定了检察机关的公益诉讼职能, 检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

（二）公益诉讼制度分类情况

我国检察机关的公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。我国的民事公益诉讼是指检察机关，对于违反民事法律规定，给社会公共利益造成损害或对其具有现实危险的民事侵权行为，依法向人民法院提起诉讼，要求法院追究被告民事责任的诉讼活动。行政公益诉讼是指检察机关对行政主体侵害公共利益或有侵害之危险之时，为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

二、检察机关公益诉讼制度目的及意义

由于我国经济的快速发展，为追求经济利益而侵害环境，危害食品药品安全、侵吞国有资产等危害公共利益的现象多有发生，严重影响了人民群众的安全感和幸福感。而传统的诉讼制度无法对国家利益和社会利益进行有效的保护，因此检察机关公益诉讼制度的建立势在必行。

（一）公益诉讼制度的目的

益诉讼制度的目的就是要检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。一方面的功能是通过民事公益诉讼，制止或防止损害公共利益的民事侵权行为，维护公共利益； 另一方面是通过行政公益诉讼，促进行政主体依法行政、严格执法，对行政权予以必要的监督和制约，以达到维护公共利益的目的。检察机关提起的公益诉讼是由诉前程序和提起诉讼两部分组成，“诉讼非目的, 公益为根本”，检察机关通过强化法律监督，加强与有关组织或行政机关的沟通与协调，促进其自我纠错，通 过诉前程序实现维护公共利益的目的，以最少的司法资源获得最佳的办案效果。同时，对整改期限内没有纠正或没有尽责的有关个人、组织或行政机关，提起公益诉讼，保障公益诉讼目的的实现。

（二）公益诉讼制度的意义

1.有利于推动中国特色社会主义检察制度创新发展。我国宪法第129条规定，检察院是国家的法律监督机关。2017年民事诉讼法、行政诉讼法的再次修改，拓展了检察机关的监督范围，对于检察机关具有里程碑意义，是中国特色社会主义司法制度、诉讼制度的又一次重大改革，深刻改变了检察机关诉讼监督的传统格局。

2.有利于进一步完善国家利益和社会公共利益司法保护机制。长期以来，我国的公益维护体系相对薄弱。由于部分诉讼主体缺乏提起民事公益诉讼的动机和能力，而行政机关违法行使职权或者不作为造成国家利益和社会公共利益受损害又缺乏适格的行政公益诉讼主体，大量国家利益和社会公共利益受到侵害的状况得不到及时的纠正。所以，检察机关公益诉讼制度的建立，补齐了现行公益维护体系的短板，能最大限度地维护国家利益和社会公共利益。

3.有利于进一步健全行政权力制约和监督体系。公益诉讼制度的建立，创设了一种机关监督机关的新型司法监督模式，是司法治理建设中一次里程碑式的进步。通过检察机关提起行政公益诉讼，监督行政机关严格执法、依法行政，通过法院审判明确行政机关履职的义务，符合法治国家建设的内在要求。

三、检察机关提起公益诉讼面临的现实难题

(一)诉前程序方面

1.主体问题。适格主体的选择，对于后续的诉讼程序有较大影响，故应慎重对待。由于我国行政管理覆盖面较广、管控较严，所以在行政公益诉讼中一般不会出现无主体的情形，该种情形主要表现在民事公益诉讼中。涉及问题就是相关组织是否有地域限制，是否必须为辖区内。另外，多元主体并存情形也较为普遍，其出现的主要原因在于我国行政职权设置存在交叉重叠现象，即所谓的“九龙治水”。比如在采矿破坏林业的案件中，涉及国土局、林业局、环保局等等。

2.时限问题。《试点方案》明确规定，相关组织或行政机关应在收到检察建议一个月内依法办理。这一个月期限该如何界定，究竟是采取措施的时限还是体现效果的时限，需要进一步明确。以恢复植被为例，行政机关在收到检察建议后，即使积极履职，一个月时间也不可能恢复到破坏前的原状。而同样，如果行政机关超过一个月才采取措施并且取得效果，严格意义上说也突破了法律规定，存在违法情形。

3.采纳问题。关于检察建议采纳标准的问题，即怎样才算采纳检察机关的意见。实践中，相关组织或行政机关在接到检察建议后，一般都会在期限内书面回复。不少检察机关就简单地将回复等同于采纳了检察建议，并不进行进一步监督，从而导致国家或者社会公共利益持续处于受侵害状态中。关于采纳标准，,笔者认为需要满足以下三个条件:一是行政机关积极采取了监管措施；二是行政机关穷尽了自身监管措施；三是行政机关对后续工作进行了持续监管。

(二)调查核实权方面

公益诉讼案件案情复杂、专业性强，涉及的大量证据事实往往掌握在被告一方，检察机关与被告存在信息上的不对称。为便于查清案件事实，应赋予检察机关一定的手段。但目前我国的《行政诉讼法》中并没有检察机关调查核实权的规定，而《民事诉讼法》第 210 条，虽然赋予了检察机关有向当事人或案外人调查核实有关情况的权力，但该条文位于第十六章“审判监督程序”之中，要适用于公益诉讼还需要进行扩大解释。

民事行政检察工作中，调查核实权主要依据《民诉监督规则》，但其规定过于狭窄，自我约束的倾向过于明显。由于强调当事人履行举证责任，对检察机关查证核实案件事实的调查权所开口子很小，存在着保守性的立场倾向，原则上只进行书面审查，一般不调查案件事实。在规则中，对损害国家利益、社会公共利益的案件，未能有针对性地规定和设置妥当适宜的应对措施，缺乏必要程度的前瞻性和预见性，暴露出了规则本身在调整民事检察监督对象上的局限性。

四、检察机关公益诉讼制度的完善建议

(一)在法律完善上进一步突破

要准确把握提起公益诉讼的范围，检察机关提起民事公益诉讼的案件范围限定在污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件,要以生态环境和资源保护领域为重点，要严格遵守试点范围，坚持监督到位不越位、尽职不越权，正确把握“公益”与“私益”的界限，防止将“公益”泛化，对不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护，导致诉权被滥用，影响试点工作的整体推进。在提起民事公益诉讼之前，要注意发挥适格主体的积极性，依法督促或建议其提起诉讼，只有在有关机关或组织没有提起，社会公共利益仍处于受侵害状态的情况下，检察机关才可以提起民事公益诉讼。

(二)完善诉前程序

1.关于民事诉前程序。第一，扩大范围，不宜限制为“辖区内”。因为限定后，范围有限，可能找不到适格主体提起诉讼。第二，要采取行之有效的方式，督促和建议法律授权的机关和组织来提起公益诉讼，这样不仅辐射范围广、透明性强，而且程序效力也更加明确。第三，需要关注正在推进的生态环境赔偿制度改革。根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定，试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。这就意味着，民事公益诉讼的起诉主体会包括省政府或其指定的部门、机构。

2.关于行政诉前程序。第一，行政诉前程序的制度设计应该尽可能促使行政机关纠正违法和履行监督职责，对于检察机关而言，除了要规范诉前检察建议的内容和发放程序，更要对检察建议的落实情况进行检查跟踪。第二，细化诉前程序的相关规定。严格规范诉前程序的操作流程和效力，既有利于充分发挥诉前程序的功能，同时也有利于加强检察机关的内部制约。另外,由于诉前程序的关联性比较强，涉及检察院、行政机关和有关组织等多种主体。所以，需要进一步明确各主体的职责，否则诉前程序的履行难免会流于形式。最后,可以采用联合发文的形式细化诉前程序的内容，在这里可以借鉴最高人民法院、民政部、环境保护部联合下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。

（三）扩大调查核实全

建议扩大检察机关调查取证的权限，允许检察机关在办理公益诉讼案件中采取一些妨碍调查的强制性措施，比如证据的保全，财产的扣押、冻结等，保障调查取证工作的顺利进行。与此相对应，为避免强制措施的滥用，如果采取措施不当，给当事人造成损失的，检察机关也理应负相应的法律责任。

总之，司法，是守护社会公平正义的最后一道防线，从事法律工作的人员都应不断提高认识，特别是检察机关被赋予这一新的重要使命，更应在不断实践中加强与各界的沟通与协调，尽最大努力维护国家利益和社会公共利益。