党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次明确提出完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。1经过两年多的充分酝酿和反复论证，2016年7月，中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》。2018年10月26日，新修订的《刑事诉讼法》公布实施，认罪认罚从宽制度完成了从试点改革走向国家立法的转变。作为刑事司法领域的一项重要改革，认罪认罚从宽制度的目标在于“推进案件繁简分流、优化司法资源配置、在更高的层次上实现公正与效率相统一”。
认罪认罚从宽是指，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己犯罪行为，对指控的犯罪事实没有异议、同意检察院量刑建议并签署具结书，可以依法从宽处理的制度。在认罪认罚从宽制度下，促使犯罪嫌疑人、被告人选择认罪的重要激励措施就是“从宽处理”。从宽既应当包括实体法上的从宽，也应当包括程序法上的从宽。认罪认罚从宽制度应当充分发挥“程序从宽”的激励作用，构建有效的程序分流机制。认罪认罚案件的程序分流应当包括两个层面的分流：一是诉与不诉的案件分流，即是否将案件交付审判的起诉分流。二是审判程序的繁简分流。2目前学界对于审判程序的分流关注较多，而对审前程序分流的积极作用关注不足。鉴于此，本文就不起诉制度在认罪认罚从宽制度中的适用展开论述，将认罪认罚从宽制度与检察机关不起诉制度有机结合，从而大幅度减少进入实质化庭审的案件，减少诉讼成本、提高诉讼效率。
一、不起诉制度概述
不起诉是指公诉机关对侦查机关侦查终结后移送起诉的案件或者自行侦查终结的案件，审查后认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或依法不需追究刑事责任，而依法作出不提交审判机关审理的决定。根据现行刑诉法的规定，我国有法定不起诉、酌定(相对)不起诉、证据不足不起诉几种类型，以及仅适用于部分未成年人犯罪案件的附条件不起诉。在认罪认罚从宽制度的语境下讨论不起诉制度的适用，主要指的是酌定不起诉。随着犯罪数量的增加，刑事案件数增加和办案人员不足之间的矛盾凸显，“只要具备条件检察官就必须起诉”的起诉法定主义与身俱来的桎梏形成诉累，越来越难适应繁杂的公诉现状，也对罪行十分轻微的人的正常生活造成重大影响，因此许多国家和地区尝试用起诉便宜主义来补足，并普遍取得良好效果3。起诉便宜主义是指公诉机关对已查明犯罪事实且符合提起公诉法定条件的案件，仍可参酌具体情形决定是否提起公诉”，给予检察官一定的自由裁量权。刑法学基础理论的发展、刑罚目的观的转变，为其产生提供了根据，进而促进不起诉制度的发展。
除了落实宽严相济刑事政策、保护人权等意义外，不起诉制度最直接的价值在于诉讼的经济性。在刑事诉讼中，经济性是以等量的司法投入解决更多的案件——将不应该或没有必要继续进行诉讼程序的案件，以及虽有必要继续进行诉讼程序但该必要可以通过其他更为节省的途径达成的案件4，在移交法院审理之前及时终结是不起诉制度设计的初衷。而且，刑事案件在检察院和法院之间分流是诉讼制度改革中障碍最少、也最有效的措施，不仅能够有效压缩不起诉案件的程序周期，又能缩短对犯罪嫌疑人、被告人不必要的羁押时间，也利于法院集中资源办理大案要案，并减轻其做出无罪判决或有罪免罚判决的压力，缓解法院和检察院之间的紧张关系。
二、认罪认罚从宽制度下不起诉制度的价值及重要性
（一）诉讼效益之考量
在认罪认罚从宽试点过程中，程序分流是平衡刑事诉讼公正与效率价值目标的必然选择。然而，实践中的重点仍然是审判程序的分流，对审前程序的分流作用关注不够。从诉讼程序的角度来看，不起诉可以使轻微刑事案件在检察院和法院之间得以有效分流，成为调节案件流量的“枢纽”；从改革的成本来看，起诉分流也是刑事诉讼制度改革中成本最小、收效明显的措施。
1.有效的审前分流程序机制有助于提升刑事诉讼的效率
对缺乏起诉必要性的案件进行起诉分流，已经成为现代刑事诉讼制度的趋势之一。没有审前程序的分流，就无法有效控制进入审判程序的案件总量，直接影响刑事诉讼效率价值的实现。而不起诉制度可以在审查起诉阶段分流部分轻微刑事案件，从而节约一定的司法资源，这也正是诉讼效益原则在我国刑事诉讼法中的体现。为提高诉讼效率，对于那些不需要判处刑罚的轻微刑事案件，由检察机关进行不起诉的处理，在审查起诉阶段实现分流，就成了一个势在必行的选择。
2.以审判为中心的诉讼制度改革必然要求发挥审前分流的作用
为了确保被告人获得公正审判的权利，必须推进以审判为中心的诉讼制度改革，逐步实现庭审实质化。同时，程序的正当化和诉讼成本之间往往呈现一种反比例关系，即诉讼程序越正当诉讼成本就越高，而在特定的时间点上，一国的刑事司法资源是恒定的。5因此，需要通过一定的激励措施，鼓励符合一定条件的案件的被告人放弃本应享有的一部分公正审判的权利，从而实现司法资源的优化配置，提高诉讼效率。从这个意义上来看，认罪认罚从宽制度与以审判为中心的诉讼制度改革实为一体两面的关系。检察机关的起诉裁量权，是侦查权与审判权衔接的纽带，通过不起诉制度可以控制进入审判程序的案件数量，使得法院能够将主要资源投入到重大疑难复杂的案件当中，保证案件质量，防范错案，以更好地贯彻以审判为中心诉讼制度改革的要求。
（二）刑事政策之体现
认罪认罚从宽制度的要旨在于使宽严相济的刑事政策得到制度呼应，使其能够通过正式的程序机制在实践中落地，可以说这是宽严相济刑事政策在新形势下的发展。
1.认罪认罚从宽制度是我国宽严相济刑事政策制度化的体现
宽严相济刑事政策中的“宽”与“严”，从诉讼程序的角度来讲，就是要求诉讼程序的设计要体现过滤机制和繁简分流机制。程序从宽当中的一项重要制度就是不起诉制度。对于轻微刑事案件中的犯罪嫌疑人、被告人来说，不起诉可以将其及时从诉讼中解脱出来，大大缩短了诉讼的时间，更能体现我国宽严相济的刑事政策。
2.不起诉可以发挥程序从宽的激励作用
犯罪嫌疑人、被告人选择认罪认罚是一个利益权衡的过程。与实体从宽减轻量刑相比，不起诉一个重要的作用就是“终止”诉讼的功能。在大幅提升刑事诉讼效率的同时，无犯罪记录留存，有助于挽救当事人，也体现了刑事宽缓化处理。在实体从宽激励措施难以发挥预期作用的情况下，不起诉这一从宽措施对于被告人选择认罪认罚的激励作用更为明显。
三、现实中不起诉制度在认罪认罚从宽制度中存在的问题
（一）我国现行不起诉制度的架空
不起诉对于分流案件、贯彻宽严相济刑事政策而言是很好的措施，但现阶段我国检察机关不起诉的运用不仅不普遍而且非常有限，历年来，不起诉率低，酌定不起诉率更低，这和司法制度更发达的域外相比甚微，几乎架空了不起诉制度。我国不起诉的条件限制十分严苛，根据《人民检察院刑事诉讼规则》之规定，不起诉决定应由检察长或检委会做出，市县级检察机关自侦案件不起诉的须报上一级检察机关批准，这对承办案件的检察官来说，意味着更繁琐的程序和更复杂的手续，影响到检察官个人的实际行为，他们极有可能因此对模棱两可的案件选择继续正常的诉讼进程6; 其次，根据我国公检法三机关“互相配合和制约”的刑事诉讼原则以及刑事诉讼法第179条，检察院对公安机关移送的案件决定不起诉的，还须将该决定予以反馈，且公安可申请复议并进而提请上一级检察机关复核。在观念上，检察机关的不起诉决定相当于否定了侦查机关的工作成果，不利于公安机关和检察院合作的开展，其他国家机关的制约也使得不起诉难以运用。此外，虽然附条件不起诉的方式是积极的，但因其本身过于狭窄的案件范围以及检察机关须对不起诉人进行监督考察的工作负担，使得其适用率相当低。因而，近年来越来越多的学者提出应拓宽附条件不起诉的适用范围，或提高可能被判处的刑罚标准，或对成年人的轻微犯罪案件也同样予以适用，以还原制度设计的价值。
（二）案件分流的不足
虽然我国现阶段构建了速裁程序、简易程序、普通程序的多元化处理体系，但是，这种分流模式仍然存在问题，有提升的余地: 一是虽然从简易程序到速裁程序，审判越来越得到简化，但各项程序的区别并不是非常大，且速裁程序对罪名和法定刑有所规定，简易程序又限制了审理法院的级别，只能对基层法院管辖的案件予以适用，二者均不能对所有级别法院受理的所有类型被告人认罪认罚案件采用更简捷的审判程序; 二是当前的程序分化均集中于审判环节，进入法院待审理的案件数量并没有减少，诉讼简化效果不突出，审判前仍缺少可操作性强的分流机制。试点经验表明，那些较为轻微、没有争议的案件法院审判的周期已经被压缩到了极致。根据2017年12月23日周强院长所作的《刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告》，83.5% 的认罪认罚案件在15日内审结，7针对审判环节程序的进一步简化缺乏改革空间，也是不利于庭审实质化的。
四、认罪认罚从宽制度下不起诉制度完善路径分析
（一）准确把握诉与不诉的界限
检察机关的自由裁量权与从宽规范之间需要有效的衔接，规范不起诉的适用。就起诉分流而言，应当兼顾公正与效率两大诉讼目标，充分认识不起诉制度在认罪认罚从宽制度下的积极价值，逐步扩大检察机关对于轻微刑事案件诉与不诉的决定权，确保作出不起诉处理的认罪认罚案件于法有据、于理有据，充分发挥不起诉制度的诉讼效益价值。
准确把握诉与不诉的界限，可以采取综合考量的标准来判断是否符合“情节轻微”。由于不起诉的行为以“情节轻微”为基本特征，因此，需要把握的一个重要问题就是如何认定“情节轻微”。刑事诉讼法第177条规定的检察机关的裁量基准表述较为模糊，如何认定“情节轻微”并无明文规定，导致实践中许多不起诉的行为都处在罪与非罪的边缘地带。笔者认为，在目前立法没有明确界定不起诉适用的实体条件下，对于认罪认罚的案件是否符合“情节轻微”，可以采取综合考量的标准来判断，即综合考量犯罪行为的性质、后果的严重性以及行为人事后的态度等因素。如果可能判处的刑罚很轻，被追诉人认罪认罚，且与被害人或者家属达成和解协议，有利地保障了被害人的权益，这表明其人身危险性和社会危害性大为减轻，采取不起诉有利于犯罪嫌疑人改过自新，重新回归社会。对此类案件，可以考虑作出不起诉处理。
（二）简化不起诉的审批流程
认罪认罚从宽制度本质上是权力主导的程序加速机制。8制约不起诉制度发挥功效的一个重要原因就是审批流程的繁琐。因此，简化不起诉的审批流程以提升诉讼效率，是认罪认罚从宽制度改革背景下完善不起诉制度的一项重要内容。在司法实践中，作出不起诉决定的程序繁琐，要经过科室讨论、分管检察长同意、检委会讨论等一系列流程，导致工作量甚至比起诉的工作量还大。这种工作机制严重制约了不起诉在实践中的运用。在检察官办案责任制实行以后，是否适用不起诉，应该由承办案件的检察官根据案件情况自行决定。为此，应当简化不起诉的审批流程，取消不起诉案件由检察长或者检委会决定的规定，将不起诉的决定权下放到承办案件的检察官。
（三）健全不起诉制度的风险防范机制
首先，发挥不起诉案件公开审查制度的作用。最高人民检察院《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》明确规定了对于不起诉案件，进行公开审查的标准是“存在较大争议并且在当地有较大社会影响”。在认罪认罚从宽制度下，可以发挥公开审查制度的作用，进一步扩大公开审查案件的范围。只要犯罪嫌疑人认罪认罚而检察机关准备作出不起诉处理的案件，都应当实行公开听证程序，其目的是增强办案的公开性和透明度。其次，发挥辩护律师的帮助作用。目前正在试点建立的值班律师制度，有助于犯罪嫌疑人在认罪认罚案件中获得律师有效的帮助。在作出不起诉处理的案件中，必须保证犯罪嫌疑人的知情权。通过律师的解答和帮助，可以使得犯罪嫌疑人充分认识到认罪认罚和不起诉的法律意义及后果。最后，发挥当事人自身的制约作用。由于不起诉具有终止诉讼的效果，为了防止检察机关滥用不起诉的权力，应当赋予当事人对于不起诉决定不服的申诉权，其有权在一定时间内向法院提出申诉，从而对检察机关的裁量权形成有效的制约作用。
综上所述，我国司法改革实践中，应在审查起诉阶段全面贯彻落实认罪认罚从宽制度，增进不起诉制度的适用，做好“从宽”处理和不起诉决定的衔接，努力实现双赢，在刑事诉讼改革中真正做到案件多元化分流，提高诉讼效率。
1参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（辅导读本）,人民出版社2014年版,第22页.
2参见吴宏耀:《论认罪认罚从宽制度》,载《人民检察》2017年第5期,第11页.
3陈光中,彭新林.我国公诉制度改革若干问题探讨.法学研究,2011.
4刘兰秋.刑事不起诉制度研究.北京:中国政治大学,2006.
5汪建成.《刑事诉讼法的核心观念及认同》,载《中国社会科学》2014年第2期.
6魏晓娜.完善认罪认罚从宽制度:中国语境下的关键词展开.法学研究,2016年.
7最高人民法院,周强就开展认罪认罚从宽制度试点工作报告.
8秦宗文:《认罪认罚从宽制度的效率实质及其实现机制》,载《华东政法大学学报》2017年第4期,第30页.