一、环保类行政非诉执行监督的概念和特点

（一）概念

环保类行政非诉执行监督是指在生态环境和资源保护领域，人民检察院对公民、法人或者其他组织在法定期限内既没有履行行政机关作出的行政决定，又没有在法定的复议和起诉期限内对行政决定提出复议或者诉讼，人民法院根据行政机关的申请对行政决定进行强制执行的活动实施法律监督，促进人民法院、行政机关依法行使职权的活动。

（二）特点

1、在案件比重上，环境资源类行政非诉执行监督案件在所有行政非诉执行监督案件中总体数量居首位。

改革开放以来，我国经济高速发展的同时，人与环境的矛盾日益突出，环保问题频频爆发。随着人们环保意识的提高，相关行政机关为遏制破坏生态环境和资源保护现象的进一步加剧，改变了执法观念，开始严惩破坏生态环境和资源保护的单位和个人，作出了大量行政处罚决定。随着上述行政处罚决定基数的日益增多，环保类行政非诉执行案件的数量也水涨船高，在行政非诉执行案件中占比越来越重。相关资料显示，2018年3月至2019年10月，全国检察机关共受理行政非诉执行监督案件22484件，从监督领域看，环境资源监督领域的案件数排在首位，为6625件，占全部受理案件数的29%；2018年3月至2019年9月，广东省检察机关共受理行政非诉执行监督案件749件，其中环境资源领域的案件为202件，约占案件总数的26.9%，也在全部监督领域中排在首位。可预见在未来一段很长的日子里，环保类行政非诉执行案件都会是人民检察院开展行政非诉执行监督的重头戏，如何开展该类案件的监督工作已成为行政检察工作的新焦点。

2、在受理途径上，以依职权启动为主，基本靠走访相关行政主管部门或人民法院、调阅案卷发现线索。

以阳春市人民检察院受理案件途径为例，2018年3月至2019年12月期间，阳春市人民检察院共受理行政非诉执行监督案件5件，其中环保类行政非诉执行监督案件2件，受理途径均为依职权受理。该2件环保类行政非诉执行监督案件都是该院办案人通过依职权查阅行政非诉执行案件台账，继而进一步调阅该案执行案卷后发现人民法院执行活动存在违法行为，而立案监督的。

3、在执行标的类型上，以财产罚的强制执行监督为主。

经向阳春地区行政环保部门工作人员了解以及查阅2019年度阳春地区行政非诉执行案件台账，阳春地区环保类行政非诉执行案件的申请执行标的均为罚款，无行为罚标的。经了解，广东省其他地区某一人民法院2019年度受理的环保类行政非诉执行案件申请执行标的也均为罚款。综合上述情况，可体现出在环保类行政非诉执行监督案件执行标的类型上，检察机关也是以财产罚的强制执行监督为主。

4、在其他当事人身份上，以民营经济活动的生产者、经营者为主。

环保类行政非诉执行监督案件的当事人身份一般为受理案件的人民法院、申请强制执行的作出具体行政行为的行政主管部门，而其他当事人则一般为行政行为的相对人即被执行人，以及在其他特殊情况下存在的其他当事人，如在被执行人不能履行或者不能完全履行法律文书确定的法律义务时，被追加作为被执行人的根据法律规定原被执行人具有权利、义务关联的主体，以及提出执行异议的第三人等。根据司法实践情况，环保类行政非诉执行监督案件最主要也是最重要的其他当事人即被执行人，其大多数主体都是民营经济活动的生产者、经营者，其中又以工业生产者和养殖业经营者为甚。

二、现存主要问题

(一)及时保护生态环境的迫切需求与案件线索发现及时性难以保障之间的矛盾。

环保类行政非诉执行最重要的任务是以最快速度制止破坏生态环境和资源保护的环境违法行为，与该类案件检察法律监督工作的最重要任务相同。

如在江苏省某市人民检察院办理的某市人民法院执行的市环境保护局与某塑业公司行政非诉执行一案中，某塑业公司在需配套建设的环境设施未经市环境保护局验收的情况下，就开始生产加工塑料瓶、罐等产品。2014年市环境保护局对该公司作出责令停止生产，并处罚金的行政处罚决定。后因该公司仅缴纳罚款而未履行其他义务，市环境保护局向人民法院申请强制执行，人民法院于2015年立案执行后，该公司于2015年7月向人民法院出具了停产说明单但却没有实际停产，人民法院于2015年12月裁定终结本次执行程序。市检察院经调查核实用电量以及走访发现该公司仍在生产，于2016年4月25日发检察建议建议人民法院纠正违法终结本次执行程序。后人民法院恢复执行并发执行通知责令该公司停止生产，同时向供电公司也发了执行通知书，令供电公司对该公司予以停电，此后该公司才停止了生产加工活动，直至2016年8月10日，该公司的生产加工项目通过了环保“三同时”竣工验收。

在该案中，市人民检察院在人民法院裁定终结本次执行程序4个月内及时启动行政监督程序，使得该行政非诉执行案件得到了有效的执行，既维护了行政处罚的权威性，更及时保护了社会公共利益，制止了污染环境、破坏生态的环境违法行为，取得了良好的法律效果和社会效果。但该案仅是个例，在检察工作中，由于获取案源的方式没有具体法律规定，部分检察机关没有建立起良好的线索发现和移送机制，线索发现渠道单一，导致未能及时发现相关案件线索才是常态现象。因此，如何保障环保类行政非诉执行案件线索发现的及时性已经成为检察机关迫在眉睫需要解决的问题之一。

（二）书面审查为主，极少使用其他调查核实措施，一定程度上不能适应新形势下环保类行政非诉执行监督工作的新要求。

《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第十三条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议的需要, 存在在判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形,仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的;审判人员可能存在违法行为的;人民法院执行活动可能存在违法情形的;以及其他需要调查核实的情形的,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，另外，人民检察院通过阅卷以及调查核实难以认定有关事实的,可以向相关审判、执行人员了解有关情况,听取意见。

一直以来，检察机关开展环保类行政非诉执行监督工作的力度较弱，投入的办案力量也较少，大量监督个案都是采用阅卷及审查现有材料的方式来认定有关事实，仅进行书面审查，较少向当事人或者案外人调查核实有关情况，以及向相关审判、执行人员了解有关情况,导致发现问题往往以案卷材料所体现的为限。但环保类行政非诉执行监督案件较之其他类监督案件，更为特殊的一点就是，在相当一部分环保类行政处罚中，除罚金等财产罚外，还有责令停产停业等行为罚。被执行人是否实际履行了这些行为罚义务，检察人员仅通过阅卷及审查现有材料是难以认定有关事实的。上述江苏省某市人民检察院办理的某市人民法院执行的市环境保护局与某塑业公司行政非诉执行一案，就是一个很好的正确且及时采用调查核实措施的正面例子，值得其他检察行政非诉执行监督案件办案人警醒学习。

（三）监正经济活动生产者、经营者的环保违法行为，与服务保障经济发展之间的冲突。

在近现代的历史长河中，生态环境、资源保护和民营经济发展的冲突频发。曾经的英国“雾都”事件、比利时马斯河烟雾事件、日本水俣病事件等环境污染事件受害者的哭声仍然清晰可闻。美国拉夫运河废物填埋污染事件发生后，美国政府在几十年时间里共花费了四亿多美金去无害化处理某化学公司在11年间倾倒在拉夫运河的工业化学废物，可该块土地至今依然存在危险。上述事件也反映出“先污染、后治理”的经济发展路径不可取，以牺牲环境为代价的粗放式增长必将破坏人类赖以生存的家园、危害人类的生命健康。

环保类行政非诉执行监督的直接监督对象是人民法院和作出具体行政决定的有关主管部门，监督内容是上述二者有无正确履行法律规定的行政非诉执行工作职责，监督的最终目的就是通过监督二者的履职情况，督促上述二者正确履职，以监正破坏生态环境和资源保护的环保违法行为，使生态环境得到修复和保护。根据环保违法行为实施者以民营经济活动的生产者、经营者为主的司法实践经验，监正经济活动生产者、经营者的环保违法行为是检察机关履行环保类行政非诉执行工作的重要目的之一。检察机关作为法律监督机关，在办理环保类行政非诉执行监督案件时，必须坚决监正经济活动生产者、经营者的环保违法行为，不能为了经济发展而对破坏生态环境和资源保护行为视而不见，宁不要金山银山，也要青山绿水；宁让经济发展偶尔因陷入阵痛发展得慢一点、稳一点，也要保障人类能有一片可以安身立命之地代代繁衍生息。

三、监督出路

（一）内外联动，打通线索渠道，保障发现线索的及时性。

对内整理案件线索类型指引文件，加强院内各部门检察干警的线索移送意识，与各部门建立常态化线索移送机制，破解事不关己高高挂起迷局。对外首先应积极走访环保行政主管部门、法院，了解行政非诉执行案件的最新动态，并建立常态化协作配合机制，定期审阅环保行政主管部门、法院的行政处罚案件、行政非诉执行案件的台账和卷宗，从中发现个案线索后，深入摸排，争取以点带线、以线带面，挖掘出一批类案，提高监督效率；其次可以借助审阅两法衔接平台信息、审计局审计报告等方式排查线索；再次应充分利用微信、微博、本地新闻媒体等平台，加大社会宣传力度，扫清普通民众对环保类行政非诉执行案件检察监督工作的了解盲区，强化人民主人翁意识，营造良好的全民监督氛围。

（二）充分利用法律赋予的调查核实手段，积极履行检察法律监督工作职责。

1、针对无可供执行财产而终结本次执行程序的案件，可通过向银行查询的方式核实法院有无怠于查控被执行人财产。

根据《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第九条第二款的规定，终结本次执行程序后五年内，执行法院应当每六个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产，但在司法实践中，该规定的落实情况并不理想。如广东省某县检察院办理的县法院执行的县环保局与某乳业公司行政非诉执行监督案，就采用了向银行查询的调查手段，发现被执行人公司账户有大量资金来往，查明了法院对被执行人财产怠于查控并擅自终结本次执行程序的事实，发出检察建议后促使法院恢复执行执结该案。

2、针对行为罚或责令改正或者限期改正违法行为的行政命令等执行标的，多走访调查了解实际履行情况。

根据法律、行政法规和部门规章，我国现行环境行政处罚行为罚的种类主要有责令停产整顿，责令停产、停业、关闭，暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件等。另外，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令，如：责令停止建设；责令停止试生产；责令停止生产或者使用；责令限期建设配套设施；责令重新安装使用；责令限期拆除；责令停止违法行为；责令限期治理。

在环保类行政非诉执行监督过程中，要重点审查被申请执行人是否依法实际履行了上述行为罚和行政命令强制执行标的，是否存在口头承诺履行义务却无实际履行，又或者短暂履行后又不履行上述行为义务等情形。如果检察机关审查案卷材料时，不能从案卷材料中查明上述情况，则应当采用到现场勘查或者向当事人或者案外人调查核实的手段调查核实有关事实，积极履行检察法律监督工作职责。

（三）树立履行法律监督职责与保护经济活动生产者、经营者合法权益并重的办案理念。

如广东某市混凝土搅拌中心环境违法行政处罚非诉执行监督案中，该案的执行法院根据某市检察院发出的检察建议，纠正了违法适用终结本次执行程序的行为，恢复了对该案的强制执行。此后，某市检察院仍积极跟踪案件的执行情况，在履行监督职责的同时，贯彻服务保障民营经济健康发展的办案理念，从涉案违建工程严重污染水源生态环境，执行生效法律文书确定的恢复原状的义务刻不容缓的角度出发，针对执行工作存在违建工程庞大、拆迁成本高、难度大、工期长等诸多现实困难，加强沟通、协调和督促，与法院、生态环境部门等合力行动，最终在坚持水源保护区内违法建筑必须拆迁的原则底线下，说服企业另行择址依法报建，同时对企业作好防尘措施、对环境影响不大的部分的违建设施争取暂缓拆除，并由企业自行拆除部分违建设施，为企业减少直接经济损失近1300多万元，最终该案在数月后全部执行完毕。

在该案例中，某市检察院不仅积极履行了其法律监督职责，促使法院纠正了执行活动中的违法行为，还在坚守保护环境、科学发展、建设生态文明的底线前提下，为防止出现“案子办了，企业垮了”的现象，运用法律智慧和政治智慧保护了民营企业的合法财产权益，减少了企业的经济损失，做到了案结事了，服务保障了民营经济的健康发展。实现了办理环保类行政非诉执行监督案件的政治效果、法律效果和社会效果三者相统一。此外，在办理环保类行政非诉执行监督案件时，检察机关还应当重点关注是否存在错误采取执行措施、错误处置执行标的物、错误追加投资人等为被执行人，致使经济活动生产者、经营者的财产受到侵害的情况，树立履行法律监督职责与保护经济活动生产者、经营者合法权益并重的办案理念。