人民检察院作为法律监督机关，对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。自2003年社区矫正试点以来，各地检察机关不断摸索，逐步建立起相应的监督机制，但仍存在诸多问题。笔者在对所在Y市社区矫正工作进行调研的基础上，探析社区矫正执行监督工作的现状、困境及其原因，提出完善社区矫正法律监督工作的对策。

一、 社区矫正法律监督的范畴

1. 社区矫正法律监督的界定

社区矫正在西方国家已有一百余年的发展历史，但在我国还是新生事物。我国于2003年在部分城市试点，2012年才在全国全面推行。社区矫正作为一种新型的刑罚执行活动，根据《刑法修正案八》，适用于被判处管制、宣告缓刑、裁定假释三类罪犯；而新刑事诉讼法和“两高两部”印发的《社区矫正实施办法》则规定适用于被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、批准（决定）暂予监外执行四类罪犯。

根据宪法和法律赋予的职权，检察机关对社区矫正进行法律监督。结合社区矫正法律监督实践，笔者认为：社区矫正法律监督是指人民检察院依据宪法和法律赋予的职权，按照法定的程序，对司法行政机关、人民法院、公安机关在对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、批准（决定）暂予监外执行四类罪犯实行社区矫正各个执法环节（包括交付执行、监督管理、变更执行、解除矫正、终止矫正等环节）进行监督，纠正违法，打击职务犯罪，以确保社区矫正活动依法、公正实施。社区矫正法律监督体现了检察权的监督属性，是公权力对公权力进行制约的体现，有利于人权的保障，也有利于司法公正的实现。

2. 社区矫正法律监督与监外执行检察的关系

我国自有了“五种人”（管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利五类罪犯），就开始了监外执行工作。监外执行检察作为检察机关的传统业务，根据《人民检察院监外执行检察办法》，包括人民检察院对人民法院、监狱、看守所交付执行活动是否合法实行监督，以及对公安机关监督管理监外执行罪犯活动等执法环节是否合法进行监督等。

较之监外执行，社区矫正不仅是刑罚执行活动，还是社区社会工作，具有一定的福利性，虽以“惩罚”为基础，但更多强调的是矫正（恢复）。社区矫正法律监督作为检察机关面临的新课题，比起监外执行检察，监督对象更加多元——除了人民法院、公安机关、看守所、监狱等，还有社区矫正机构；监督范围更加广泛——除了对交付执行和监管活动进行监督，还要对教育矫正方案、措施是否合法、是否科学有效进行监督，及时提出检察建议，督促执行机关加以改进。

二、 社区矫正法律监督的现状和困境

1. 检察机关监督职能定位不明确，存在监督不到位或工作越位现象

实践中，Y市检察机关与其他不少地方的一些检察机关一样，曾以帮助教育社区服刑人员的身份参与社区矫正活动，也曾以协调配合者的身份出现。笔者认为，上述做法均值得商榷。

2003年，两高两部出台《关于开展社区矫正试点工作的通知》，指出“试点工作要在各级党委、政府的统一领导下进行。各有关部门要积极参与，大力协作，切实解决试点工作中的实际困难和重大问题，使社区矫正试点工作顺利开展”，同时也指出“人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正地进行”。检察机关要积极参与社区矫正工作，并且要以法律监督机关的角色参与。在社区矫正试点阶段，检察机关的身份往往是社区矫正工作的参与者、司法行政机关的帮手而不是独立的监督者。[1]部分先行试点地区的检察机关代行了司法行政机关所承担的帮困扶助、心理矫治职责，却被误当做社区矫正法律监督的特色加以推广。[2]这些做法不但有工作越位之嫌，更落入自己监督自己、无法实现司法权制衡的境地,其合法性以及合理性值得怀疑。

2. 不同地区、不同部门之间存在信息壁垒，监督渠道不畅通

检察机关监督活动的前提条件是要搞清社区矫正的具体情况，而社区矫正的数据来自不同部门。这些数据的提供者不仅涉及当地司法机关，还涉及外省市的司法机关。目前，社区矫正信息系统尚未实现不同地区多个司法机关的联网，检察机关取得数据不全面、不及时，给社区矫正法律监督带来很大的不便，特别是异地审判社区服刑人员的交付执行，协调难度大，沟通成本高，检察机关更难以及时、准确、全面掌握。

3.机构不健全，社区矫正法律监督工作长期以来是 “副业”

长期以来，监所检察部门一直属于检察机关的边缘部门，队伍老化、专业性不强、力量配备不足等，是阻碍社区矫正法律监督工作开展的现实因素。以Y市检察院为例，2015年之前，监所检察部门常年只有2～3名检察干警,平均年龄50岁左右。由于人员不足，部门精力主要用于监管场所内的法律监督工作，社区矫正法律监督工作只是部门“副业”。在没有设立监管场所（看守所或监狱）的地区，一般不设立监所检察部门，社区矫正法律监督工作由其他部门干警兼职担当，容易出现监督不到位的问题。

4.检察监督方式单一、手段乏力

检察机关对于社区矫正活动中发现的违法情形，只能提出口头纠正意见、发出纠正违法通知书或者检察建议。上述三种监督方式均无强制力，如果被监督单位不予重视、不配合，法律监督则流于形式，收不到成效。因没有赋予检察机关相应的处置权以追究相关单位或责任人的责任，影响了法律监督的法律效果和社会效果，同时也影响了检察机关的形象和权威。[3]

三、 社区矫正法律监督存在困境的原因

1. 立法不足是首要原因

一是立法冲突。《刑法修正案（八）》对社区矫正制度规定了三种适用对象，而刑事诉讼法则规定了四种，实体法与程序法对社区矫正的适用范围不一致。二是立法缺位。社区矫正作为一种刑罚执行方式，主要依据的是法律位阶较低的通知、意见或办法，不符合立法法第八条第四款即“犯罪和刑罚”只能制定法律之规定。同时，社区矫正法律监督有别于监外执行检察，检察机关如何监督社区矫正机构实施的矫正措施，对社区服刑人员及其家属的申诉如何处理等，均缺乏明确的法律规定。

2. 社区矫正机构薄弱、管理滞后是重要原因

在我国，社区矫正处于初建阶段，缺少成熟经验，社区矫正机构人员配备不足。以Y市为例，司法局社区矫正股加上16个镇街社区矫正工作人员，全市共20人，负责全市360余名社区服刑人员的社区矫正具体工作。镇街司法所工作人员的人事关系隶属于地方行政系统，接受地方行政领导，主要工作是维稳、调解纠纷，并且要服从地方人事安排，经常被抽调参加征地、计生等工作。其次，由于该市是G省50个山区县之一，农业人口占全市总人口数的79%，是名副其实的传统农业城市。对该市而言，基于社区矫正功能所称谓的“社区”，多数是山区农村。山区农村地形复杂，活动无保障，加之农民法律意识淡薄，难以管理，农村的承载能力与社区矫正这样一个高度复杂的大工程不相匹配。

3. 社区矫正法律监督机制不完善、不成熟是直接原因

当前，检察机关在社区矫正法律监督工作中，主要依赖法院、监狱送达法律文书来建立社区服刑人员检察台账的方式，导致基础信息不够全面完整；尚未建立起科学、高效、互相制约的社区矫正工作联席会议制度；尚未建立撤销缓刑、假释和收监执行协作机制；也尚未完善受理社区服刑人员及其近亲属控告、举报和申诉的工作机制。社区矫正法律监督机制不健全，难以发挥真正监督作用。

四、 完善社区矫正法律监督的对策

1. 加快立法步伐，寻求法律监督的制度支持

一是完善刑事基本法。一方面，抚平立法冲突，实体法与程序法对社区矫正的适用范围应当一致。另一方面，出台《社区矫正法》，明确社区矫正适用范围、执行主体、交付执行、监督管理、变更执行、解除矫正、终止矫正等内容;出台《社区矫正检察办法》，结合社区矫正工作特点，对检察方式、方法进行完善。二是增强检察监督刚性，引入问责机制。赋予纠正违法通知书、检察建议强制力，规定被监督机关必须在规定时间内纠正违法行为并在规定时间内向检察机关书面回复；对于纠正违法和检察建议有异议的，可以向检察院及其上一级检察院提出复议复核。对被纠正（被建议）单位无正当理由不执行纠正违法通知书和检察建议的，检察院有权向其上级机关或者主管部门反映有关情况，进一步督促落实。对于社区矫正活动中出现渎职失职行为的，移交纪检监察部门处理，或依法行使检察机关职务犯罪侦查权。

2. 优化管理体制，加强基层社区矫正能力建设

一是优化社区矫正执法机构设置。在司法部成立社区矫正管理局，专司社区矫正工作，并按照省、市、县三级垂直管理，与地方行政机关脱钩。二是加快社区矫正队伍专业化建设。出台社区矫正工作者职业资格认证体系，完善志愿者招募发展机制，完善社区矫正工作考核机制，完善教育培训机制，逐步建立一支专门化的社区矫正队伍。三是培养社区矫正承载能力。加大宣传力度，为社区矫正营造良好环境，增添新“技防”，如采用“手机定位系统”、“人脸和指纹识别”考勤系统等，提升管理效能，预防社区服刑人员脱管、漏管。社区矫正不能坐等社区的发育成熟，而要积极地融入社区建设中；社区矫正本身即能促进社区建设，社区建设的每一分增长，又能反哺社区矫正，这才是双赢的格局。[4]

3. 加强信息建设，坚实法律监督基础

一是建成司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院之间关于社区服刑人员的信息交换平台，实现多点录入、数据共享、动态管理。二是打破不同地区、不同部门之间的信息壁垒，将分散在法院、看守所、监狱、司法局等不同信息系统中的罪犯结案、交付、接收、执行、变更等信息整合起来，便于检察机关及时、准确、全面掌握罪犯执行动态，提高监督效率。

4. 健全监督机制，提升法律监督水平

一是抓住监所检察部门更名为刑事执行检察部门的契机，壮大刑事执行检察队伍，建立健全包括社区矫正法律监督在内的刑事执行检察新增业务工作机制；二是完善部门间的联动机制，建立健全与人民法院、公安机关、司法行政机关等部门之间的信息共享、情况通报、案件移送、联席会议等工作机制，形成工作合力，做到在监督中配合，在配合中监督。三是完善考评机制，使考评标准得以反映社区矫正法律监督工作的复杂性和艰巨性，确保相对全面、科学地评价社区矫正法律监督工作；四是改进工作方式方法，推动社区矫正执行监督工作重心由定期专项检察监督向常态化检察监督转移，加强对社区矫正各执法环节的日常监督，重点监督纠正和预防社区矫正人员脱管、漏管问题，促进社区矫正依法进行。(谭玲燕)